被強(qiáng)拆的小區(qū)只剩下三棟樓房。
業(yè)主劉銀霞照顧臥床的母親。
調(diào)查4月18日，海南省高院召開聽證會，討論三亞市金陽光溫泉花園小區(qū)（下稱金陽光小區(qū)）被強(qiáng)拆一事。去年7月7日，金陽光小區(qū)業(yè)主2個(gè)多月的“守房”宣告失敗，三亞市綜合行政執(zhí)法局的工程車輛實(shí)施強(qiáng)拆，小區(qū)十幾棟建筑被夷為平地，涉及1300多戶居民。在強(qiáng)拆啟動之前，51名業(yè)主向三亞市中級人民法院提起行政訴訟，將三亞市執(zhí)法局和三亞市政府告上法庭，并遞交了停止執(zhí)法局執(zhí)法行為的申請書，但被法院駁回。緊接著，51名業(yè)主向海南省高級人民法院上訴?！?/p>
1職工安置房變身商品房小區(qū)
三亞位于海南島的最南端，因?yàn)槠鋬?yōu)越的地理位置，冬季優(yōu)良的氣候環(huán)境，成為很多希望到南方躲避朔北寒冬的“候鳥”老人的首選。
海南省瞅準(zhǔn)了這個(gè)商機(jī)，也頒布了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。根據(jù)2010年海南省頒布的《海南省人民政府辦公廳貫徹國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展通知的實(shí)施意見》(下稱《意見》)顯示，海南省積極探索廉租住房租售并舉、共有產(chǎn)權(quán)的管理方式。國有墾區(qū)、林區(qū)和國有企業(yè)利用自有存量國有建設(shè)用地集資合作建房的，在滿足本企業(yè)職工需求的前提下，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，允許將剩余房源作為限價(jià)商品房對外銷售。外售的限價(jià)商品住房在補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)后，辦理商品房產(chǎn)權(quán)證。
金陽光小區(qū)就是在這種背景下產(chǎn)生的。金陽光小區(qū)位于三亞市崖城鎮(zhèn)玉井溫泉旁邊，所屬土地是三亞市熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院(下稱熱科院)的土地。根據(jù)三亞市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會2013年第十次會議頒布的《三亞市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃》，規(guī)劃范圍內(nèi)的488畝地中，有總計(jì)56畝左右的兩塊二類居住用地(A09、A13)。這56畝地的用途是安置職工住房，及教師、學(xué)生的宿舍用地。
2010年5月5日，熱科院與三亞玉井溫泉休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡稱為玉井公司)簽訂《土地承包合同》，約定熱科院將300畝土地承包給玉井公司使用，土地承包金每年每畝400元。
2012年7月21日、2013年4月19日，玉井公司與三亞廣勵(lì)智信投資置業(yè)有限公司(以下簡稱廣智投資)，先后簽訂《三亞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園A09地塊投資建設(shè)經(jīng)營協(xié)議書》(23.3畝)、《三亞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園A13地塊投資建設(shè)經(jīng)營協(xié)議書》(29.5畝)。按照合同約定，廣智投資在這兩塊地上投資建設(shè)樓房。
2013年6月起，廣智投資開始動工建設(shè)樓盤，即金陽光小區(qū)。2014年初，小區(qū)內(nèi)17棟樓盤相繼竣工投入使用。小區(qū)內(nèi)共建設(shè)房屋1988套，房屋面積最小30平方米，最大70平方米，銷售了1382套，銷售金額超3億元。金陽光小區(qū)所依據(jù)的政策，就是《意見》中提到的，在滿足本企業(yè)職工需求的前提下，允許將剩余房源作為限價(jià)商品房對外銷售。
2開發(fā)商稱“邊建邊報(bào)批”現(xiàn)象普遍
家住北京通州的劉銀霞今年50多歲，她的母親因?yàn)橥话l(fā)腦梗，腿腳不便，幾乎無法下床。即使在北京的五六月份，家里也需要開電暖器給母親烘腿。到了冬天，兩臺大功率電暖器加上屋里的暖氣片也無法緩解母親的疼痛。
2013年冬天，劉銀霞在朋友的推薦下，帶母親來到了三亞，她發(fā)現(xiàn)三亞冬天的溫暖氣候?qū)τ谀赣H的病痛很有好處。而當(dāng)時(shí)，金陽光小區(qū)正在兜售房屋，其主要賣點(diǎn)就是小區(qū)內(nèi)有免費(fèi)的玉井溫泉水，溫度可以達(dá)到60攝氏度以上。考慮到溫泉水獨(dú)有的療養(yǎng)作用，劉銀霞從并不多的積蓄中拿出20多萬，以7000元一平米的價(jià)格買了一套住房的使用權(quán)。購房協(xié)議上寫明，劉銀霞的20多萬，購得房屋的20年使用權(quán)，開發(fā)商再贈送30年使用權(quán)，共計(jì)50年?！斑@房子就是為了我媽買的，50年的時(shí)間怎么著也夠用了。所以，買房的時(shí)候我沒強(qiáng)求70年的產(chǎn)權(quán)。”劉銀霞說。
湖南的郭相軍(化名)年僅40歲就患有高血糖，每天為了控制血糖要服用一堆藥物。但是，他每年來到三亞度假，血糖就會自動穩(wěn)定在正常水平，不用服用任何藥物。因此，他也想在三亞購置一套住房。恰好在2013年10月，在重慶房交會上，好幾個(gè)三亞市的樓盤來參展，其中就包括金陽光小區(qū)。在房展會現(xiàn)場，工作人員告訴郭相軍，金陽光小區(qū)目前的手續(xù)的確不全，但是在三亞樓盤里，“邊建邊報(bào)批”的現(xiàn)象很普遍。郭相軍咨詢了其他樓盤，發(fā)現(xiàn)手續(xù)齊全的樓盤確實(shí)很少；于是，他放下了戒心，購置了一套金陽光小區(qū)的住房。
多位業(yè)主證實(shí)，不僅在重慶，金陽光小區(qū)和三亞市的相關(guān)官員一起，在青島、哈爾濱、長春、北京等北方城市都做了宣傳。由于宣傳得力，1300多住戶中，一多半都來自東北三省。
3執(zhí)法人員9天強(qiáng)拆十余棟建筑
同樣購買了金陽光小區(qū)住房的戴禾娟(化名)退休前是一名法律工作者。
2014年年底，她拿到了房子的鑰匙，小區(qū)內(nèi)的物業(yè)也已經(jīng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，好景不長。2015年的4月13日，三亞市執(zhí)法局在小區(qū)內(nèi)張貼了限期搬遷公告。公告稱，三亞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，擅自建設(shè)房屋。2015年4月9日，執(zhí)法局曾經(jīng)要求違法建設(shè)者自行拆除違建，但是對方未予理會。因此，執(zhí)法局決定在4月16日進(jìn)行強(qiáng)拆。執(zhí)法局要求，在4月16日之前，所有住戶完成搬遷。同時(shí)附上的4月9日下發(fā)給玉井公司等的強(qiáng)制執(zhí)行決定書上稱，如不服從本決定，可在決定送達(dá)日起60天內(nèi)向三亞市人民政府提起仲裁，可在三個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。
早在2014年3月25日，執(zhí)法局就確認(rèn)金陽光小區(qū)屬于違法建筑，因此致函三亞市供電局，要求3月26日以前，對金陽光小區(qū)進(jìn)行斷電。2014年4月1日，執(zhí)法局又致函海南天涯水業(yè)集團(tuán)，要求4月4日停止對金陽光小區(qū)供水。4月16日以后，供水供電基本斷絕。
執(zhí)法局3月25日和4月4日的函書上稱，金陽光小區(qū)屬于違建。但5月25日，三亞市執(zhí)法局還致函三亞市規(guī)劃局，了解金陽光小區(qū)是否具備規(guī)劃許可證。在5月27日，三亞市規(guī)劃局答復(fù)稱，金陽光小區(qū)所屬的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目確實(shí)沒有規(guī)劃許可證，但是有修建性詳細(xì)規(guī)劃。
劉銀霞說，因?yàn)樾^(qū)內(nèi)的溫泉水是天然的，無法斷絕，所有小區(qū)內(nèi)的生活用水問題好解決，飲用水問題也依靠外購礦泉水解決了。但是，因?yàn)闆]有電，小區(qū)內(nèi)留守的住戶必須承受五六月份海南35攝氏度以上的酷熱。因?yàn)闆]有辦法使用電冰箱，很多糖尿病病人的胰島素?zé)o法保存，因?yàn)闊o法按時(shí)注射，很多糖尿病病人都不同程度地出現(xiàn)了病癥，不得不離開小區(qū)。
為了解決用電問題，小區(qū)居民中有電力專業(yè)的人啟動了小區(qū)內(nèi)的應(yīng)急電源，自行發(fā)電。但是因?yàn)檫@種發(fā)電方式成本太高，只能每天早上6點(diǎn)到7點(diǎn)供電一個(gè)小時(shí)，每天下午5點(diǎn)到6點(diǎn)再供電一個(gè)小時(shí)。
2015年7月7日早晨，大批工程車輛和執(zhí)法人員開進(jìn)了金陽光小區(qū)。五六百名住戶的“守房”宣告失敗，強(qiáng)拆行動開始。戴禾娟說，當(dāng)時(shí)不在小區(qū)內(nèi)，她房子里七八萬的財(cái)產(chǎn)都沒有及時(shí)拿出來，至今下落不明。劉銀霞說，大部分業(yè)主的屋內(nèi)物品都沒有拿出來。
按照當(dāng)時(shí)官方的統(tǒng)計(jì)，強(qiáng)拆行動于7月15日結(jié)束，共9天，動用了執(zhí)法力量5610人次，拆除違法建筑17棟。但是，記者于2016年4月19日到達(dá)現(xiàn)場時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，17棟中依然有3棟住房沒有拆除，房內(nèi)無人居住。
4業(yè)主質(zhì)疑直接強(qiáng)拆不符合規(guī)定
戴禾娟說，按照法律規(guī)定，執(zhí)法局應(yīng)該給足玉井公司等公司3個(gè)月的時(shí)間，如果超過了3個(gè)月的起訴期，才能夠以他們拒絕自行拆除為由，采取強(qiáng)拆的措施。況且，玉井公司等有足夠的理由“不服”強(qiáng)執(zhí)決定書。因?yàn)榘凑瘴覈青l(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。
2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》對于何為“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的”建筑有明確的規(guī)定?！吨笇?dǎo)意見》稱，違法建設(shè)行為有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施影響的情形：（一）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的。（二）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。
戴禾娟說，已經(jīng)取得了修建性詳細(xì)規(guī)劃的農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目恰好屬于第二種情形。因此，僅憑金陽光小區(qū)沒有規(guī)劃許可證就直接實(shí)施強(qiáng)拆，是不符合規(guī)定的。
在三亞市，金陽光小區(qū)不是第一個(gè)缺乏規(guī)劃許可證的樓盤。但是，有的樓盤就可以逃脫被強(qiáng)拆的命運(yùn)。
戴禾娟提供其查閱的書面記錄顯示，2013年，在海南省政府官方網(wǎng)站的省長信箱中，有人反映，三亞市南山花園小區(qū)同樣存在缺乏規(guī)劃許可證的問題，希望拆除違建。海南省信訪局當(dāng)時(shí)回復(fù)稱，因?yàn)槟仙交▓@小區(qū)大部分房屋已經(jīng)售出，且大部分業(yè)主已經(jīng)入住，因此執(zhí)法局未采取強(qiáng)拆，而是限期要求其補(bǔ)齊手續(xù)。
5業(yè)主訴執(zhí)法局和市政府被駁回
2015年6月2日，在強(qiáng)拆啟動之前，以戴禾娟為代表的51名住戶向三亞市中級人民法院提起行政訴訟，將三亞市執(zhí)法局和三亞市政府告上法庭，并遞交了停止執(zhí)法局執(zhí)法行為的申請書。戴禾娟等人認(rèn)為三亞市執(zhí)法局的執(zhí)法行為存在違反法律、法規(guī)的規(guī)定。三亞市市政府應(yīng)該對三亞市執(zhí)法局的執(zhí)法行為承擔(dān)法律責(zé)任。戴禾娟等人請求法院判決三亞市執(zhí)法局和三亞市政府的行政行為無效，執(zhí)法局強(qiáng)拆行為違法，并賠償51名住戶購房款損失1280多萬元。
在法庭上，玉井公司作為第三人發(fā)表了觀點(diǎn)。該公司表示，政府的強(qiáng)拆行為不具有合法性和合理性。玉井公司辦理了70%的報(bào)建手續(xù)。因?yàn)檫吔ㄔO(shè)邊報(bào)建的方式在崖城地區(qū)是普遍存在的，所以金陽光小區(qū)在崖城地區(qū)手續(xù)已經(jīng)比較齊全。金陽光小區(qū)從立項(xiàng)到控規(guī)、修規(guī)乃至房產(chǎn)推薦會，都是政府在后面推動的。2012年8月至2014年2月的建設(shè)期間，沒有任何政府部門說該建筑是違建。直到2015年3月，執(zhí)法局才發(fā)出搬遷公告，要進(jìn)行強(qiáng)拆。公司認(rèn)為，該項(xiàng)目10多萬平方米，執(zhí)法局應(yīng)給予開發(fā)商時(shí)間，而不是強(qiáng)拆，浪費(fèi)資源。
2015年8月4日，法院駁回了戴禾娟等人停止執(zhí)法局執(zhí)法行為的申請。2015年12月31日，戴禾娟收到了法院發(fā)出的行政裁定書。三亞市中院駁回了戴禾娟等人的起訴。同時(shí)，法院認(rèn)為，戴禾娟等人不是三亞市執(zhí)法局的行政處罰決定和強(qiáng)制執(zhí)行決定的相對人，相對人是三亞市熱科院、玉井公司和廣智投資。三亞市執(zhí)法局強(qiáng)拆的行為也未對戴禾娟等人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。三亞市政府不是本案的適格被告。雖然在7月7日的強(qiáng)拆現(xiàn)場出現(xiàn)了政府的工作人員，但是他們是去現(xiàn)場維持秩序的，并沒有參與強(qiáng)拆。
2016年1月12日，戴禾娟等人向海南省高級人民法院上訴。他們認(rèn)為，在強(qiáng)拆中，自己屋內(nèi)的財(cái)物至今下落不明，確實(shí)造成了自己的合法權(quán)益損失。三亞市政府在前期的房地產(chǎn)宣傳上，有不可推卸的責(zé)任。
2016年4月18日，海南省高院召開聽證會。戴禾娟等人和三亞市執(zhí)法局的代表都到場聽證。目前，聽證結(jié)果還未公布。
戴禾娟說，其他一些住戶選擇起訴玉井公司和廣智投資，或者和他們走民事仲裁程序。但是，開發(fā)商玉井公司和廣智投資表示沒有錢賠給住戶，自己在強(qiáng)拆中也損失了很多錢。戴禾娟說，作為買方，強(qiáng)拆的損失不應(yīng)該由自己承擔(dān)。
6執(zhí)法局稱訴訟期間可執(zhí)行強(qiáng)拆
2016年4月21日，三亞市執(zhí)法局接受了記者的采訪，執(zhí)法局工作人員鐘先生代表執(zhí)法局對戴禾娟等人的質(zhì)疑做出了回應(yīng)。
鐘先生稱，執(zhí)法局依法強(qiáng)拆金陽光小區(qū)的過程是比較完善的。執(zhí)法局認(rèn)為，金陽光小區(qū)違反了三亞市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目的規(guī)劃，擅自更改了土地性質(zhì)，建設(shè)了金陽光小區(qū)。執(zhí)法局從2015年4月9日起，先后下發(fā)了《行政處罰決定書》《強(qiáng)制執(zhí)行催告書》《強(qiáng)制執(zhí)行決定書》等文件，一切手續(xù)都是按照規(guī)范程序做的。
當(dāng)記者提出，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃，A09、A13地塊屬于二類居住用地，建小區(qū)并未改變土地性質(zhì)時(shí)，鐘先生說，自己不是當(dāng)時(shí)強(qiáng)拆的具體執(zhí)行人，金陽光小區(qū)具體哪些地方違反了規(guī)劃并不是特別清楚。
對于小區(qū)住戶反映的執(zhí)法局?jǐn)嗨當(dāng)嚯姷男袨?，鐘先生承認(rèn)執(zhí)法局先后兩次斷電。第一次是為了停止繼續(xù)建設(shè)
違法建筑，第二次是為強(qiáng)拆做準(zhǔn)備。他說，斷水?dāng)嚯娛欠先齺喪械囊?guī)定的。根據(jù)《三亞市違法建筑管控辦法》第四條第九款的規(guī)定，對于市綜合行政執(zhí)法局在查處違法建設(shè)案件過程中，需要對違法建筑物采取斷電、斷氣、斷水等措施的，供電、供氣、供水部門要給予配合執(zhí)行。
記者提出，在執(zhí)法局決定強(qiáng)拆以前，是否與當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)規(guī)劃部門溝通過，確定金陽光小區(qū)的違建程度是否可以通過更改來消除影響？鐘先生稱，執(zhí)法局在執(zhí)法過程中與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的溝通，就是在2014年5月25日，三亞市執(zhí)法局還致函三亞市規(guī)劃局，了解金陽光小區(qū)是否具備規(guī)劃許可證。
戴禾娟等人還質(zhì)疑，法院直到2015年8月4日才駁回了自己停止執(zhí)法局執(zhí)法行為的申請。為什么在7月7日，法院還未做出決定，執(zhí)法局就已經(jīng)開始強(qiáng)拆。鐘先生回應(yīng)說，根據(jù)我國《行政訴訟法》第五十六條的規(guī)定，訴訟期間，可以不停止行政行為的執(zhí)行。
對于三棟沒有拆除的樓房，鐘先生解釋說，這三棟樓是符合規(guī)劃的熱科院員工的安置樓，所以沒有拆除。至于為什么當(dāng)初匯報(bào)成果的時(shí)候沒有提及這三棟未拆除，他并不清楚。
北京雄志律師事務(wù)所律師姜健表示，在以往的違建案件中，正常的做法確實(shí)是業(yè)主向開發(fā)商討要購房款。因?yàn)榻ㄖ飳儆谶`建，所以購房合同就是無效的。因?yàn)楹贤菬o效的，開發(fā)商就應(yīng)該退還購房款。因此，這就是屬于業(yè)主與開發(fā)商之間的民事官司。如果開發(fā)商堅(jiān)稱自己沒錢，或者事實(shí)上確實(shí)沒錢，業(yè)主能夠拿回購房款的希望也比較渺茫。因?yàn)榉ㄔ簳x擇終結(jié)執(zhí)行，等到開發(fā)商有錢了再行恢復(fù)執(zhí)行。但是，很少有業(yè)主能夠等到恢復(fù)執(zhí)行。業(yè)主選擇采取行政訴訟，控告政府在拆除違建的過程中的程序問題，能夠得到法院支持的確實(shí)比較少見。
