●住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期，是我國國有土地使用權(quán)申請續(xù)期制度的一個重大例外，等于向社會宣告：住宅土地使用權(quán)經(jīng)登記而取得，因為自動續(xù)期而永久有效。該規(guī)定的意義在于：奠定了住宅土地使用權(quán)可以事實(shí)上永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)，成為本世紀(jì)以來我國重樹民眾創(chuàng)造和保有財富信心的最具價值的法律制度。
●《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期，沒有規(guī)定任何條件，那些主張住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期是有條件的觀點(diǎn)，不論其條件寬厚（例如象征性支付土地費(fèi)用）抑或苛刻，都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期制度。
●但是，住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期無條件并不表明土地使用權(quán)人沒有義務(wù)繳納土地費(fèi)用。在物權(quán)制度的構(gòu)造上，住宅土地使用權(quán)人在自動續(xù)期后是否繳納或者如何繳納土地費(fèi)用，是一個與土地使用權(quán)的自動續(xù)期沒有關(guān)系的、待解決的法律問題。
溫州20年住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期繳費(fèi)事件，使“住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期要不要附條件”的問題成為近期社會各界討論的熱點(diǎn)，其焦點(diǎn)又集中于土地使用權(quán)人在續(xù)期后要不要繳納土地費(fèi)用。
目前，令人較為困惑的是，來自法學(xué)界的聲音同樣充滿了不確定性。來自社會不同方面的聲音是嘈雜的，總體表現(xiàn)出對我國住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期制度的落實(shí)及其未來命運(yùn)的擔(dān)憂。
《物權(quán)法》第149條僅限于自動續(xù)期（權(quán)利存續(xù)）問題，并不涉及土地費(fèi)用等其他問題
《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！睘榱死砬濉段餀?quán)法》第149條第1款在我國國有土地使用權(quán)制度中的應(yīng)有地位，有必要回過頭去看看這個條款是如何寫成的。
第十屆全國人大常委會第十八次會議2005年10月19日審議《物權(quán)法（草案）》（四次審議稿）時，法律委員會做了修改情況的匯報，表達(dá)了如下的意見：關(guān)于土地使用權(quán)的期限，有建議延長使用年限和取消使用年限的不同意見；關(guān)于續(xù)期后的土地使用費(fèi)，有不繳和繳納少量土地使用費(fèi)的不同意見。法律委員會研究認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂業(yè)，建議將《物權(quán)法（草案）》（三次審議稿）第155條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動續(xù)期；……”（第1款）“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！保ǖ?款）由此，《物權(quán)法（草案）》（四次審議稿）第155條首次明確表述住宅土地使用權(quán)“自動續(xù)期”。
第十屆全國人大常委會第二十三次會議2006年8月22日審議《物權(quán)法（草案）》（五次審議稿）時，人大常委會組成人員對《物權(quán)法（草案）》第149條第1款規(guī)定的住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期普遍表示贊成。有的常委會委員對第149條第2款的規(guī)定有不同意見，提出住宅建設(shè)用地續(xù)期后住戶還要支付土地使用費(fèi)，這樣規(guī)定是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，住宅土地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，以不作規(guī)定為宜；屆時，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究；建議僅規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動續(xù)期?！庇纱诵纬伞段餀?quán)法（草案）》（六次審議稿）第149條第1款。
由上可知，住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期要不要附條件（諸如續(xù)期期限、土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)等）在立法時是有過反復(fù)討論的，但并沒有形成住宅土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用繳納與否的一致意見，僅是把這個問題另作處理。這表明住宅土地使用費(fèi)的繳納與否不影響住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期。這是可以討論并且應(yīng)當(dāng)分開處理的問題。
我國物權(quán)立法區(qū)分處分行為和負(fù)擔(dān)行為，物權(quán)的效力在相當(dāng)程度上不受負(fù)擔(dān)行為及其所發(fā)生的變化之影響。因此，在《物權(quán)法（草案）》（四次審議稿）中將土地使用權(quán)續(xù)期的期限和土地使用費(fèi)的繳納問題（負(fù)擔(dān)行為所要解決的問題）授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，沒有什么不妥當(dāng)；后來刪除了這些難以決定的內(nèi)容，也是合情合理的。
我想強(qiáng)調(diào)的是，《物權(quán)法》第149條第1款所要解決的問題，僅限于住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期（權(quán)利存續(xù)）問題，并不涉及土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)等其他問題。
第149條的制度意義，是實(shí)現(xiàn)了百姓永久使用國有土地的夢想
住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期要不要附條件，這是一個老問題。這個問題的產(chǎn)生實(shí)際與我國國有土地的有償使用和限期使用制度有關(guān)，更與我國《物權(quán)法》實(shí)行的物權(quán)法定主義的邏輯、區(qū)分處分行為和負(fù)擔(dān)行為的制度結(jié)構(gòu)有關(guān)。
自首次表述住宅土地使用權(quán)“自動續(xù)期”后，立法者都是將住宅土地使用權(quán)的存續(xù)問題和土地使用費(fèi)的交納問題區(qū)別對待的，這是我們認(rèn)識《物權(quán)法》第149條自動續(xù)期制度時絕對不能忽視的前提條件。不注意這個前提條件，圍繞《物權(quán)法》第149條所展開的爭論多少都會失去意義。承認(rèn)并注意到這個前提條件，我們才能合理解釋《物權(quán)法》第149條第1款的創(chuàng)新意義和制度價值：住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期，實(shí)現(xiàn)了我國百姓永久使用國有土地的夢想。
眾所周知，除劃撥土地使用權(quán)外，國有土地使用制度實(shí)行有償使用和限期使用，土地使用者應(yīng)與國家（政府）訂立土地使用權(quán)出讓合同，約定使用期限和出讓金等等，經(jīng)登記取得土地使用權(quán)；以出讓方式經(jīng)登記取得的土地使用權(quán)，因出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿而終止。在土地使用年限屆滿前，土地使用者可以申請續(xù)期，經(jīng)重新簽訂出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理土地使用權(quán)續(xù)期登記。土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。
但是，《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期，與上述法定的國有土地使用權(quán)申請續(xù)期制度完全不同，依照“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則，無異于在住宅土地使用權(quán)事項上廢除了土地使用權(quán)的申請續(xù)期制度。住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期，是我國國有土地使用權(quán)申請續(xù)期制度的一個重大例外，等于向社會宣告：住宅土地使用權(quán)經(jīng)登記而取得，因為自動續(xù)期而永久有效。該規(guī)定強(qiáng)化并有效落實(shí)了民眾對“居者有其屋、有恒產(chǎn)者有恒心”的殷切期盼，奠定了住宅土地使用權(quán)可以事實(shí)上永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)，成為本世紀(jì)以來我國重樹民眾創(chuàng)造和保有財富信心的最具價值的法律制度。
《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期，沒有規(guī)定任何條件，如果在解釋這個條款時附加條件，如要求協(xié)商訂立續(xù)期合同、繳納土地費(fèi)用等，不僅超出了法律規(guī)定的應(yīng)有文義，而且違反物權(quán)法定主義。就土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題而言，不論住宅土地使用權(quán)人是否與政府已經(jīng)協(xié)商妥當(dāng)土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，都不會影響住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)。
也因此，我們現(xiàn)在討論《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定的自動續(xù)期制度，非要扯上土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)與否并將之作為住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期的條件，勢必造成對住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期制度理解的混亂。那些主張住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期是有條件的觀點(diǎn)，不論其條件寬厚（例如象征性支付土地費(fèi)用）抑或苛刻，都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期制度。
住宅土地自動續(xù)期后是否繳納土地費(fèi)用，是一個待解決的法律問題
同時，住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期無條件并不表明土地使用權(quán)人沒有義務(wù)繳納土地費(fèi)用。在物權(quán)制度的構(gòu)造上，住宅土地使用權(quán)人在自動續(xù)期后是否繳納或者如何繳納土地費(fèi)用，是一個與土地使用權(quán)的自動續(xù)期沒有關(guān)系的、待解決的其他法律問題。
我國城市的土地歸國家所有，國家依法實(shí)行國有土地有償和限期使用制度。實(shí)現(xiàn)國有土地的有償和限期使用制度的基本方式，為土地使用權(quán)出讓，即“國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金”。國有土地使用權(quán)的最高年限按照建設(shè)用途分為40-70年，其中“居住用地”的最高使用年限為70年。國有土地使用權(quán)期限屆滿，為保障不動產(chǎn)權(quán)利的穩(wěn)定和存續(xù)，實(shí)行申請續(xù)期制度，土地使用權(quán)人并同時負(fù)擔(dān)相應(yīng)的土地費(fèi)用。不論我們有多么強(qiáng)烈的愿望，讓百姓能夠從《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定的“自動續(xù)期”制度中獲得無償使用國有土地的利益，在既有的國有土地有償使用制度框架下，這個愿望都是不現(xiàn)實(shí)而且難以實(shí)現(xiàn)的。
這就是說，國有土地有償使用制度是住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期后要不要繳納土地費(fèi)用問題的始作俑者。我們必須注意到，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動續(xù)期僅僅在土地使用權(quán)的存續(xù)問題上改革了既有的土地使用權(quán)申請續(xù)期制度，沒有意圖且客觀上也不是突破國有土地有償使用的制度體系。有學(xué)者主張住宅土地使用權(quán)無條件自動續(xù)期，土地使用權(quán)人在續(xù)期后沒有義務(wù)繳納土地費(fèi)用，多少有些夸大了《物權(quán)法》第149條第1款的作用，并無助于解決土地使用權(quán)人是否有義務(wù)繳納土地費(fèi)用的問題，這是一個物權(quán)法立法時難以解決而不得不擱置的老問題。
民眾對其住宅擁有永久和穩(wěn)定的權(quán)利，對其住宅所使用的國有土地同樣也擁有了穩(wěn)定和“永久”的權(quán)利，這是我國《物權(quán)法》在建構(gòu)不動產(chǎn)權(quán)利及其保護(hù)制度上的一個歷史性突破。但是，上至政府下至民眾都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期就是自動續(xù)展期限以維持原土地使用權(quán)的效力。在住宅土地使用權(quán)期限屆滿時，不論登記機(jī)關(guān)對其續(xù)展事項在登記簿上是否有所注明，住宅土地使用權(quán)均是有效存續(xù)的權(quán)利。在明確這個前提后，國有土地所有權(quán)人才有機(jī)會與住宅土地使用權(quán)人協(xié)商續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。
關(guān)于住宅土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，我們現(xiàn)在面臨的處境與《物權(quán)法》頒布時的狀況并沒有多少改善，仍然缺乏條件提出切實(shí)可行的一攬子解決問題的方案，因為這個問題涉及到國有土地有償使用制度的深層次改革。
應(yīng)無條件落實(shí)住宅土地的自動續(xù)期，以公平合理的辦法解決費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題
住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期是無條件的。自動續(xù)期仍以土地使用權(quán)是有期限的用益物權(quán)為前提，住宅土地使用權(quán)原來的期限是多少，自動續(xù)期時至少應(yīng)不低于原有的使用期限。地方政府應(yīng)當(dāng)無條件地落實(shí)《物權(quán)法》第149條規(guī)定之“住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動續(xù)期”，然后再與續(xù)期后的土地使用權(quán)人協(xié)商土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題。土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題是一個可以探索的、逐步解決的問題?！皽刂?0年住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期繳費(fèi)的事件”原本就是一個地區(qū)性問題，作為個案可以在土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題上作嘗試性的探索，例如屆期的土地使用權(quán)自動續(xù)期20年，并以20年期土地使用權(quán)出讓時的合同條件要求土地使用權(quán)人交納土地費(fèi)用，這并不違反《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定。要不要交費(fèi)的問題畢竟不同于住宅土地使用權(quán)的續(xù)期，是可以在協(xié)商的基礎(chǔ)上做靈活處理的，而住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期則是不容協(xié)商的。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，處理不足70年期限的土地使用權(quán)自動續(xù)期時，應(yīng)當(dāng)先續(xù)期到70年，并由土地使用權(quán)人補(bǔ)足未滿70年期間的土地出讓金差額。自動續(xù)期是對已經(jīng)存在的土地使用權(quán)的到期續(xù)展，憑什么一定要續(xù)展到70年，并按照這個使用期限交納土地費(fèi)用？這無異于否認(rèn)不足70年使用期限的住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期。雖然“溫州20年住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期的事件”引起了全社會對住宅土地使用權(quán)續(xù)期要不要附加條件的大討論，但終歸不是我國《物權(quán)法》第149條第1款自身的問題，而僅僅是發(fā)生在一個城市或者一個地區(qū)如何落實(shí)我國《物權(quán)法》第149條第1款的問題。
我以為，在目前階段，最具可操作性的方法是無條件地落實(shí)住宅土地使用權(quán)的自動續(xù)期，并可以不高于住宅土地使用權(quán)出讓時的條件要求土地使用權(quán)人支付土地費(fèi)用?；蛟S在不久的將來，隨著土地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期的案件逐步增多，我們會嘗試更多的公平合理的辦法來解決土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)的問題。
