為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加強(qiáng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，完善監(jiān)管規(guī)則，引導(dǎo)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展，在總結(jié)我國執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國家（地區(qū)）做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)（以下簡稱委員會(huì)）制定出臺《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。
一、起草背景
近年來，我國平臺經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報(bào)日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于充分激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢和新動(dòng)能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。2020年12月11日召開的中央政治局會(huì)議要求強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張。12月16日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范，加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅(jiān)決反對壟斷行為。
我國《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者。但由于平臺經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和競爭生態(tài)復(fù)雜，涉及范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)，有必要在與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)營特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，制定《指南》，進(jìn)一步明確平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法原則，有針對性地細(xì)化分析思路，為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引，增強(qiáng)執(zhí)法針對性，提升監(jiān)管科學(xué)性，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。
二、起草過程
根據(jù)委員會(huì)工作部署，委員會(huì)辦公室堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，按照依法立法、科學(xué)立法、民主立法、開門立法的要求，充分考慮我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和水平，以保護(hù)市場公平競爭為出發(fā)點(diǎn)，以完善反壟斷監(jiān)管規(guī)則和提升反壟斷監(jiān)管效能為落腳點(diǎn)，將總結(jié)國內(nèi)執(zhí)法實(shí)踐與借鑒國際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，將廣泛征求意見與合理采納意見相協(xié)調(diào)，主要開展了以下工作：
（一）扎實(shí)開展課題研究。委員會(huì)辦公室組織開展平臺經(jīng)濟(jì)行業(yè)競爭狀況評估，對平臺經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的前沿重點(diǎn)問題開展了較為全面的研究，提出《指南（專家建議稿）》，為《指南》制定提供理論支撐。
（二）深入進(jìn)行調(diào)查研究。委員會(huì)辦公室多次開展對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的實(shí)地調(diào)研，深入了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)。在《指南》初稿起草完成后，召開專題座談會(huì)，分別聽取平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等市場主體意見，切實(shí)增強(qiáng)《指南》的科學(xué)性、有效性和針對性。
（三）充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。密切跟蹤歐美等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的研究報(bào)告和執(zhí)法動(dòng)態(tài)，及時(shí)梳理總結(jié)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)做法，準(zhǔn)確把握國際競爭規(guī)則發(fā)展趨勢和特點(diǎn)，為制定《指南》提供有益借鑒。
（四）廣泛吸納各方意見。2020年11月10日，在國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)上將《指南》面向社會(huì)公開征求意見，并廣泛征求政府部門、有關(guān)市場主體和專家學(xué)者意見，凝聚多方共識，確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性。
2021年1月，經(jīng)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)全體會(huì)議審議通過，《指南》正式印發(fā)。
三、指南主要特點(diǎn)
《指南》立足我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)，深入總結(jié)《反壟斷法》實(shí)施以來的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒歐美發(fā)達(dá)國家平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭規(guī)則的成熟做法，以理論研究和實(shí)證調(diào)研為支撐，著力構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展要求的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管規(guī)則。具體來說，指南主要有以下特點(diǎn)：
（一）支持創(chuàng)新發(fā)展。將保護(hù)市場公平競爭、促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展作為制定《指南》的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，著力降低市場進(jìn)入壁壘，營造開放包容的發(fā)展環(huán)境，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力和發(fā)展動(dòng)力，提高我國平臺經(jīng)濟(jì)的整體國際競爭力。
（二）突出問題導(dǎo)向。針對各方面反映較為突出的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭問題，明確反壟斷監(jiān)管的基本原則、具體思路和有效方式，探索構(gòu)建符合平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的反壟斷執(zhí)法規(guī)則，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，保護(hù)市場公平競爭，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。
（三）注重把握規(guī)律。充分考慮互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，深刻把握平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和反壟斷監(jiān)管規(guī)律，科學(xué)構(gòu)建反壟斷監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化競爭分析和法律論證，提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化、規(guī)范化水平，為平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造針對性和可預(yù)期性強(qiáng)、透明度高的法律制度環(huán)境。
（四）堅(jiān)持廣采眾長。充分借鑒歐美等平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐做法和有益經(jīng)驗(yàn)，深入把握平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國際前瞻性趨勢，廣泛聽取中央和地方有關(guān)部門、企業(yè)和專家學(xué)者意見建議，著力構(gòu)建與我國平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特點(diǎn)相適應(yīng)、與國際規(guī)則相對接的高水平競爭規(guī)則。
四、主要內(nèi)容
《指南》以《反壟斷法》為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》及有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、指南等，釋放互聯(lián)網(wǎng)平臺不是反壟斷法外之地的明確信號?！吨改稀放c《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)高度契合，由總則、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競爭和附則等六章組成，共24條，對涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的《反壟斷法》適用問題作出了較為細(xì)化的規(guī)定，主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：
（一）總則。一是明確指南的目的和依據(jù)，突出促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展的宗旨，同時(shí)界定《指南》涉及的相關(guān)基礎(chǔ)概念。二是提出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對平臺經(jīng)濟(jì)開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)市場公平競爭、依法科學(xué)高效監(jiān)管、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、維護(hù)各方合法利益的原則。三是考慮到平臺經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，對相關(guān)商品市場、相關(guān)地域市場界定作了詳細(xì)的闡釋，強(qiáng)調(diào)相關(guān)市場界定在各類案件中的作用，同時(shí)堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)進(jìn)行個(gè)案分析。
（二）壟斷協(xié)議。一是分析了壟斷協(xié)議的執(zhí)法思路，明確壟斷協(xié)議的形式，特別是對其他協(xié)同行為作出了具體的解釋。二是結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，對經(jīng)營者達(dá)成或者實(shí)施壟斷協(xié)議的具體方式、執(zhí)法考量因素等作出說明，明確了經(jīng)營者可能利用技術(shù)手段、數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等方式達(dá)成橫向壟斷或者縱向壟斷協(xié)議，闡述了相關(guān)案件的分析思路。三是對軸幅協(xié)議的原理進(jìn)行了說明，提出了該類協(xié)議適用《反壟斷法》的分析思路。四是對認(rèn)定經(jīng)營者通過數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等方式實(shí)施協(xié)同行為和寬大制度等作了細(xì)化規(guī)定。
（三）濫用市場支配地位?！吨改稀分攸c(diǎn)關(guān)注平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者市場支配地位的認(rèn)定和平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域常見的濫用市場支配地位行為。一是闡述了濫用市場支配地位行為反壟斷執(zhí)法的通常做法，分析時(shí)需要體現(xiàn)《反壟斷法》框架體系。二是詳細(xì)列舉了認(rèn)定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位的考量因素，包括經(jīng)營者的市場份額、相關(guān)市場競爭狀況、經(jīng)營者控制市場的能力、經(jīng)營者的財(cái)力和技術(shù)條件、其他經(jīng)營者的依賴程度、市場進(jìn)入難易程度等。三是逐一細(xì)化濫用市場支配地位行為表現(xiàn)形式，如不公平價(jià)格行為、低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等，有針對性地回應(yīng)“二選一”、數(shù)據(jù)壟斷、大數(shù)據(jù)殺熟等社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，增強(qiáng)法律制度的可操作性和可預(yù)期性，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各類市場主體依法合規(guī)經(jīng)營。
（四）經(jīng)營者集中?！吨改稀分饕獙ζ脚_經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的特殊性進(jìn)行了深入闡述。一是在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)行業(yè)慣例、收費(fèi)方式、商業(yè)模式、平臺經(jīng)營者的不同作用，對不同類型的平臺經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算方式予以區(qū)分，提高經(jīng)營者判斷交易是否達(dá)標(biāo)的準(zhǔn)確性。同時(shí)，明確協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中屬于反壟斷審查范圍。二是明確了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注的涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中類型，特別強(qiáng)調(diào)上述經(jīng)營者集中即使未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法調(diào)查處理。三是對涉及平臺經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營者集中進(jìn)行反壟斷審查時(shí)，要以《反壟斷法》第二十七條規(guī)定為基礎(chǔ)，并充分考慮平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在判斷市場份額、市場控制力、集中對市場進(jìn)入的影響等方面，具體考量因素與傳統(tǒng)行業(yè)有所區(qū)別。四是明確對附加限制性條件的經(jīng)營者集中，可以附加剝離資產(chǎn)等結(jié)構(gòu)性條件，也可以附加開放網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)或者平臺等行為性條件，或者附加結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件。
（五）濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。《指南》主要細(xì)化了平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及限定交易、妨礙商品自由流通、招標(biāo)采購限制、投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)限制、強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為、制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的表現(xiàn)形式，要求對制定涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。
《指南》的發(fā)布，為加強(qiáng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管提供了科學(xué)有效、針對性強(qiáng)的制度規(guī)則，有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、提高執(zhí)法透明度，有利于平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等各類市場主體深化對《反壟斷法》的理解和認(rèn)識，有效預(yù)防和降低法律風(fēng)險(xiǎn)，共同營造公平競爭的市場環(huán)境。下一步，國家市場監(jiān)督管理總局將以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入把握平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，強(qiáng)化平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管，不斷健全平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保護(hù)市場公平競爭，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)我國平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
