——對(duì)枝江市董市鎮(zhèn)編制村級(jí)預(yù)算的調(diào)查報(bào)告
□本刊通訊員/李勇 徐松柏 胡晴 本刊記者/張明文
我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算。接受《預(yù)算法》調(diào)整的為中央、省、市（州）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)預(yù)算。但在枝江市董市鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)26個(gè)村（居）組織也實(shí)行了全面預(yù)算管理，且預(yù)算的執(zhí)行得到了剛性約束。這一史無(wú)前例的創(chuàng)舉，是枝江市財(cái)政局與董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)手推出的改革試驗(yàn)。她在不違背《村（居）民委員會(huì)組織法》的前提下，突破了村級(jí)預(yù)算管理的法律調(diào)整空白，為規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)，確保收支平衡、促進(jìn)村級(jí)事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了可借鑒的模式。
村級(jí)預(yù)算管理全覆蓋事出有因
董市鎮(zhèn)是一個(gè)有近2000年歷史的文明古鎮(zhèn)，是枝江建設(shè)中等城市3個(gè)中心區(qū)之一，也是湖北“楚天明星鎮(zhèn)”、宜昌市工業(yè)重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)起源于2013年的全面村級(jí)預(yù)算管理并非空穴來(lái)風(fēng)，而是基于以下四個(gè)方面考慮推出的除弊興利之策。
（一）鎮(zhèn)村兩級(jí)可用財(cái)力激增使然?！笆濉蹦?，董市鎮(zhèn)財(cái)政總收入首次突破億元大關(guān)，達(dá)到10053萬(wàn)元，年均遞增22.9%。26個(gè)村（居）組織集體資產(chǎn)、資金積累達(dá)到了20280萬(wàn)元，比“十一五”期末增長(zhǎng)了13.1%。鎮(zhèn)村兩級(jí)財(cái)力的激增，加上縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府打造“民生財(cái)政”，不斷加大對(duì)村級(jí)組織的轉(zhuǎn)移支付力度，村級(jí)組織財(cái)務(wù)管理的“塊頭”日益增大。2015年，村平收入規(guī)模達(dá)到了37.5萬(wàn)元。隨著村級(jí)財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，一些村級(jí)組織缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，不分輕重緩急，隨意通過(guò)村民代表大會(huì)表決啟動(dòng)建設(shè)和支出，沒(méi)有讓財(cái)力最大限度地發(fā)揮使用效益，甚至出現(xiàn)了損失浪費(fèi)。構(gòu)筑有預(yù)算、講剛性、行約束、保平衡的村級(jí)財(cái)務(wù)體系因此而成了當(dāng)務(wù)之急。
（二）村（居）組織專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員配置現(xiàn)狀的客觀要求。董市鎮(zhèn)26個(gè)村（居）組織依照《村（居）民委員會(huì)組織法》海選產(chǎn)生了26名財(cái)經(jīng)委員，俗稱(chēng)“村會(huì)計(jì)”，這些“會(huì)計(jì)”無(wú)人取得《會(huì)計(jì)從業(yè)資格證》。枝江市財(cái)政局作為會(huì)計(jì)執(zhí)法主體，董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府作為村（居）組織自治管理的指導(dǎo)主體，為讓村（居）組織的財(cái)務(wù)管理走上按項(xiàng)目、有計(jì)劃、講約束的合規(guī)運(yùn)行軌道，才聯(lián)手“耕作”村（居）組織全面預(yù)算管理“試驗(yàn)田”，以期完善成型后在全市推廣。
（三）村（居）組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求。董市鎮(zhèn)毗鄰枝江中心城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)擺布有支撐全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的眾多大中型項(xiàng)目。近年來(lái)，隨著招商引資項(xiàng)目落地和域內(nèi)企業(yè)擴(kuò)規(guī)提檔，加上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策實(shí)施，有近10個(gè)村的耕地被征，2800人成為失地農(nóng)民，由農(nóng)村轉(zhuǎn)入社區(qū)生活。一方面，大量的征地資金沉淀在村級(jí)組織，另一方面，失地農(nóng)民的養(yǎng)老就醫(yī)等又成了事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定、必須妥善解決的新任務(wù)。2015年，枝江市又成為全國(guó)推進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的30個(gè)示范區(qū)之一，從創(chuàng)新村（居）組織財(cái)務(wù)管理入手，騰聚財(cái)力滿(mǎn)足村（居）民生存發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，不僅是現(xiàn)實(shí)需要，也成了必須一以貫之的舉措。
（四）肅紀(jì)倡廉政治任務(wù)的必然選項(xiàng)。村（居）組織財(cái)務(wù)資源的厚實(shí)，帶來(lái)了公益建設(shè)支出的增加，給正風(fēng)肅紀(jì)、反腐倡廉提出了更新更高的要求。枝江市財(cái)政局、董市鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府將村（居）組織全面預(yù)算管理上升到肅紀(jì)倡廉這一政治任務(wù)的高度，突破了改革無(wú)政策法規(guī)支撐的難點(diǎn)，殫精竭慮推出了可行的預(yù)算管理方略，邊先行先試，邊補(bǔ)缺完善。
實(shí)施村級(jí)預(yù)算管理的運(yùn)行模式
董市鎮(zhèn)全面實(shí)施村（居）組織預(yù)算管理，經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)3年謀劃、試行、完善等過(guò)程，2016年基本定型。其運(yùn)行模式可概括為“兩設(shè)、兩上兩下、兩審、兩直達(dá)、兩公開(kāi)”。
——“兩設(shè)”，即設(shè)立鎮(zhèn)財(cái)政所監(jiān)管的“農(nóng)村三資管理代理服務(wù)中心”、各村（居）組織設(shè)立“民主理財(cái)小組”。農(nóng)村“三資”管理代理服務(wù)中心由專(zhuān)業(yè)技能高、年富力強(qiáng)的會(huì)計(jì)人員組成，接受村（居）委會(huì)委托，負(fù)責(zé)村（居）組織收支管理、憑證復(fù)核記賬、會(huì)計(jì)檔案歸存、解答村（居）民質(zhì)詢(xún)；村（居）組織民主理財(cái)小組根據(jù)規(guī)模按3至5人配置，負(fù)責(zé)按預(yù)算科目和支出計(jì)劃審簽支出憑證、監(jiān)督支出項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)度、監(jiān)督財(cái)務(wù)定期公開(kāi)、解答村（居）民質(zhì)詢(xún)；各村（居）財(cái)經(jīng)委員均不承擔(dān)會(huì)計(jì)核算，專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)收支憑證歸集、按程序傳遞審簽后報(bào)賬。
——“兩上兩下”，即為村（居）組織預(yù)算編制核心流程。各村（居）組織按鎮(zhèn)政府分年度行文規(guī)定的預(yù)算編制口徑，本著“量入為出、收支平衡”的原則，充分尊重村（居）民意愿和村（居）民代表大會(huì)決議，編制全面反映村（居）組織各項(xiàng)收入、村（居）年度確定安排的公共事業(yè)支出的全口徑預(yù)算，上報(bào)鎮(zhèn)財(cái)政所，此為“一上”。鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)村（居）組織預(yù)算進(jìn)行合規(guī)性審核、匯總，報(bào)鎮(zhèn)政府審批后向各村（居）組織分別下達(dá)預(yù)算控制限額，此為“一下”。各村（居）組織向村（居）民代表大會(huì)通報(bào)鎮(zhèn)政府下的預(yù)算控制限額，提請(qǐng)精心修改預(yù)算，再上報(bào)鎮(zhèn)財(cái)政所審核、匯總，此為“二上”。鎮(zhèn)財(cái)政所完成村（居）組織“二上”預(yù)算的合規(guī)性審核、匯總后，報(bào)鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府黨政辦公會(huì)審定批復(fù)各村（居）組織執(zhí)行，此為“二下”。完成“兩上兩下”程序的村（居）組織年度獲批預(yù)算，分別抄送市財(cái)政局、市民政局、市農(nóng)經(jīng)局備存，并接受抄送部門(mén)的監(jiān)督檢查。
——“兩審”，即單筆限額2000元以下的支出由村（居）組織民主理財(cái)小組、村（居）委會(huì)主任審簽，報(bào)鎮(zhèn)財(cái)政所、“三資”管理代理服務(wù)中心復(fù)核入賬；年度終了，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府安排鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭，組織力量對(duì)各村（居）組織年度收支進(jìn)行審計(jì)。各村（居）組織單筆超過(guò)2000元的采購(gòu)和公益建設(shè)項(xiàng)目，一律通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)政府采購(gòu)中心、招投標(biāo)中心公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，選擇供應(yīng)商和承包商。
——“兩直達(dá)”，即村級(jí)支出無(wú)現(xiàn)金形式結(jié)付。惠農(nóng)資金由鎮(zhèn)財(cái)政通過(guò)“一卡通”直達(dá)農(nóng)戶(hù)個(gè)人賬戶(hù)；限額預(yù)算支出和通過(guò)政府采購(gòu)、招投標(biāo)程序并經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的預(yù)算購(gòu)置和建設(shè)項(xiàng)目支出，一律由鎮(zhèn)“三資”管理代理服務(wù)中心所設(shè)的統(tǒng)一專(zhuān)戶(hù)直達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)商。
——“兩公開(kāi)”，即村（居）組織年度預(yù)算和執(zhí)行按月度在村務(wù)公開(kāi)欄實(shí)行公開(kāi)，接受村民查詢(xún)質(zhì)疑，年度終了公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，并報(bào)村（居）民代表大會(huì)審議；來(lái)自上級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和各類(lèi)惠農(nóng)補(bǔ)貼通過(guò)“枝江市財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)” 在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)終端使用明細(xì)。
實(shí)行村級(jí)預(yù)算管理的積極意義
枝江市財(cái)政局和董市鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府聯(lián)合推出的村（居）組織全面預(yù)算管理“試驗(yàn)田”，經(jīng)過(guò)近4年的探索和完善，成效令人鼓舞。其積極意義集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：
（一）規(guī)范了村（居）級(jí)財(cái)務(wù)，提升了管理水平。村（居）組織實(shí)行全面預(yù)算管理的運(yùn)行架構(gòu)，改寫(xiě)了村（居）組織會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員匱乏帶來(lái)的亂象，復(fù)雜且要求較高的會(huì)計(jì)核算等全部由專(zhuān)業(yè)人員代理完成，紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案和電子備份等均實(shí)現(xiàn)集中管理，既規(guī)范了財(cái)務(wù)運(yùn)行，又極大地提高了村（居）組織的財(cái)務(wù)管理水平，還節(jié)約了人力物力資源。原需要審計(jì)才能查出但又無(wú)法整改的非法票據(jù)入賬、坐收坐支等現(xiàn)象，一舉得以杜絕，源頭治理得到落實(shí)?；鶎幼灾谓M織的管理者籍此可騰出精力一門(mén)心思專(zhuān)事社會(huì)事務(wù)管理。
（二）植入了計(jì)劃觀念，強(qiáng)化了預(yù)算約束。村（居）組織全面預(yù)算管理，給自治組織管理者植入了計(jì)劃用財(cái)觀念，促使他們遵循民意，全盤(pán)考量，分輕重緩急安排公共事業(yè)。同時(shí)，預(yù)算約束的剛性，也讓他們自覺(jué)艱苦奮斗，厲行節(jié)約，自求平衡，遵守市場(chǎng)法則進(jìn)行采買(mǎi)、發(fā)包。近3年，董市鎮(zhèn)共否決16個(gè)村（居）組織上報(bào)的非搶險(xiǎn)應(yīng)急追加預(yù)算請(qǐng)求39次，涉及金額178萬(wàn)元。100%的村（居）組織在核批的年度預(yù)算內(nèi)實(shí)現(xiàn)了收支平衡，略有結(jié)余，村（居）組織積累3年凈增了755萬(wàn)元。
（三）創(chuàng)新了投入取向，促進(jìn)了事業(yè)發(fā)展。村（居）組織全面預(yù)算管理，說(shuō)到底就是“你的錢(qián)，我盯著你花”。這一舉措使得自治組織管理者競(jìng)相謀劃人心所向的好事實(shí)事。2015年底，董市鎮(zhèn)提前兩年完成了總額1796萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)化解任務(wù)。占地較多的兩美院、甘霖寺、姚家港等村先后與鎮(zhèn)屬“金盆山投資公司”合資，在黃金地段建設(shè)了“董市創(chuàng)業(yè)園”，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化廠房租賃，每年獲取近200萬(wàn)元的收益。另有10多個(gè)村利用實(shí)施預(yù)算管理后聚集的財(cái)力，累計(jì)完成了50多公里斷頭組級(jí)公路的硬化，26個(gè)村（居）組織1.2萬(wàn)農(nóng)戶(hù)在市鎮(zhèn)村三級(jí)的配套保證下，全部用上了自來(lái)水。
（四）重塑了村（居）官形象，增進(jìn)了社會(huì)和諧。凡預(yù)算無(wú)編列、有違黨紀(jì)政紀(jì)和中央“八項(xiàng)規(guī)定”的行為，均在上級(jí)財(cái)政、本級(jí)理財(cái)小組和村（居）民的多維監(jiān)督下無(wú)法變通列支，有力幫助村（居）干部樹(shù)立了勤政廉政的形象，增進(jìn)了他們與人民群眾的血肉聯(lián)系，干群矛盾日益減少，人民群眾對(duì)自治組織管理者的滿(mǎn)意度也不斷提升，村（居）組織呈現(xiàn)出了前所未有的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)的大好局面。實(shí)行全面預(yù)算管理以來(lái)，村（居）民對(duì)自治組織管理者在財(cái)務(wù)收支上的違規(guī)違紀(jì)投訴銳減，有效投訴保持著零記錄。
