十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求,探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》,授權(quán)北京等13個省市檢察機關(guān)開展提起公益訴訟試點工作。
嚴(yán)格審查公益訴訟是否提高了訴訟門檻?試點工作面臨哪些困難?相關(guān)法律將如何修改完善?今天,最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉就公益訴訟試點相關(guān)問題回答了記者的提問。
訴訟門檻并未提高
記者:近日,環(huán)保組織對騰格里沙漠污染系列案提起的公益訴訟被地方法院駁回,表明環(huán)境公益訴訟還存在很大難度。檢察機關(guān)嚴(yán)格審查是否提高了公益訴訟的門檻?
鄭新儉:檢察機關(guān)對所提起的公益訴訟履行審批程序,是試點階段為了規(guī)范行使檢察權(quán),保證試點工作在法治軌道上運行采取的一項措施,并不會提高公益訴訟門檻。至于以后會如何,將總結(jié)試點情況后最終決定。
記者:檢察機關(guān)提起公益訴訟設(shè)有訴前程序,開展試點以來,檢察建議的落實情況與過去相比有哪些變化?
鄭新儉:檢察建議等訴前程序,是檢察機關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序,這一制度設(shè)計是為了節(jié)約司法資源,督促包括行政機關(guān)在內(nèi)的社會組織、公民、個人共同承擔(dān)維護國家利益社會利益的責(zé)任,尤其是行政機關(guān),應(yīng)該自行糾正違法或履行職責(zé),以提高檢察監(jiān)督的效力。試點以來,各試點地區(qū)檢察機關(guān)嚴(yán)格履行訴前程序,充分發(fā)揮訴前程序的作用,對有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。
從目前的情況看,檢察建議的落實情況體現(xiàn)出回復(fù)更及時、采納率更高、實際效果更好的新情況、新變化。這些變化的產(chǎn)生,與行政機關(guān)面臨被檢察機關(guān)起訴增強糾錯或履責(zé)的能動性有關(guān),體現(xiàn)出檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性。
檢察承擔(dān)舉證責(zé)任
記者:公益訴訟改革試點工作中,證據(jù)是如何收集的?
鄭新儉:調(diào)查核實相關(guān)證據(jù),是檢察機關(guān)提起公益訴訟案件辦理中的重要一環(huán),提起公益訴訟時,要由檢察機關(guān)收集這些證據(jù)。在民事公益訴訟中,根據(jù)“誰主張,誰舉證”的證據(jù)規(guī)則,檢察機關(guān)對于污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等違法行為、損害后果等方面承擔(dān)舉證責(zé)任；在行政公益訴訟中,檢察機關(guān)也要對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)進行調(diào)查核實。
試點工作中,檢察機關(guān)可以采用多種方式調(diào)查、核實相關(guān)證據(jù)。主要有:調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問違法行為人、行政機關(guān)相關(guān)人員、行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗物證、現(xiàn)場,當(dāng)然還包括其他必要的調(diào)查方式。
具體程序有待完善
記者:開展公益訴訟試點工作還面臨哪些困難?
鄭新儉:目前,公益訴訟案件線索來源主要是檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。我們確實遇到一些困難,一是公益訴訟沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗,二是公益訴訟制度尚不完善。
公益訴訟作為一項新任務(wù),一些具體程序還有待完善。檢察機關(guān)提起公益訴訟和法院審理公益訴訟案件的關(guān)系,還需要進一步理順；檢察機關(guān)人員隊伍還不能完全適應(yīng)公益訴訟辦案新要求等,都是公益訴訟推進過程中遇到的一些實際困難。
為了推進試點工作的進行,需要不斷探索、完善相關(guān)機制。比如,在公益訴訟中損害鑒定評估費用的承擔(dān)問題,提起公益訴訟,損失需要評估鑒定,現(xiàn)在遇到的比較大的問題就是需要評估鑒定費用,這個費用誰來承擔(dān)、具體怎么出,諸如這樣一些機制、制度問題需要完善,當(dāng)然試點過程本身就是一個不斷完善的過程。試點中,我們要不斷嘗試,從而發(fā)現(xiàn)問題、探索經(jīng)驗,在這個基礎(chǔ)上完善相關(guān)機制,最終推動依法完善公益訴訟制度。
記者:有關(guān)公益訴訟的法律將如何修改完善?
鄭新儉:根據(jù)我國立法法的相關(guān)規(guī)定,被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的6個月以前,向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況,并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。
檢察機關(guān)提起公益訴訟,涉及民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等相關(guān)法律的修改完善,試點工作正是為了積累經(jīng)驗,為修訂法律提供參考。試點地區(qū)檢察機關(guān)將加強對試點工作的調(diào)查研究和經(jīng)驗總結(jié)。這項工作我們已經(jīng)開始,并遇到一系列問題,需要與法院之間進行溝通協(xié)調(diào)。試點結(jié)束后,對經(jīng)過實踐檢驗的、切實可行的經(jīng)驗做法,最高人民檢察院將適時提出立法建議。
