圖為山東省莘縣人民檢察院檢察官在通過無人機航拍取證。 資料圖片
圖為濱州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院在召開行政公益訴訟訴前會議。 資料圖片
數(shù)據(jù)來源：最高人民檢察院新聞發(fā)布會
引 子
時隔一年多，那封“特殊”的感謝信，王同立依然留存。
王同立是山東省日照市嵐山區(qū)檢察院副檢察長。感謝信來自曾是被告的日照市環(huán)保局嵐山分局。因治污不力，嵐山分局被提起公益訴訟，并被判決依法限期履職。
“行政機關(guān)當被告，心理上大都有些抵觸，咋還會感謝？”接到信，王同立一肚子疑慮。
此前，嵐山分局也出了力，但治污牽涉多個部門，孤掌難鳴。法院判決后，檢察院協(xié)調(diào)各部門聯(lián)動，依法關(guān)停排污企業(yè)。
“嵐山分局雖丟了面子，卻解了難題?！边@下，王同立反倒有點“小驕傲”。
黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015年，最高人民檢察院在山東等地開展公益訴訟試點工作。兩年后，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式建立。最高人民檢察院制定下發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，明確提出將實現(xiàn)刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察并舉。
3年多來，山東省檢察機關(guān)提起公益訴訟345件，辦理訴前程序案件3275件，督促復(fù)墾耕地2810畝，收回國有資產(chǎn)及各類專項資金超過1.09億元，加強了對環(huán)境資源、食品安全等領(lǐng)域公共利益的司法保護。
這項依法治國的新實踐，道路正越走越寬廣。
試點探索
如何調(diào)查取證，怎么認定履職是否到位，到什么程度可以起訴……王燕和同事面對的，是一道道難題和各種阻力
“要解決的問題很多，遠不到松口氣的時候?！弊龉嬖V訟3年多，山東省人民檢察院民事行政檢察二處檢察官王燕稱得上是專家，但心理壓力依然如初。
日常工作之外，王燕常到基層檢察院授課，分享自己做公益訴訟的心得。課件中每一點經(jīng)驗背后，都凝結(jié)著一個個案件的艱難探索和無數(shù)次的論證研討。
德州市慶云縣環(huán)保局不依法履行職責(zé)案，是山東檢察機關(guān)打響的公益訴訟“第一槍”，也是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作后，全國首例行政公益訴訟案件，被評為2015年度檢察機關(guān)十大法律監(jiān)督案例之一。
案件辦理的過程，曲折而艱難。
由于慶順化學(xué)科技有限公司（以下簡稱慶順公司）違法排污，當?shù)厝罕姺磸?fù)投訴。這家企業(yè)，系慶云縣招商引資而來，規(guī)模不小，但因污染治理設(shè)施建設(shè)不到位、生產(chǎn)工藝落后等問題，一直未通過環(huán)保驗收。慶云縣環(huán)保局雖多次作出行政處罰，但污染問題“濤聲依舊”。
2015年1月和5月，慶云縣檢察院先后兩次發(fā)出檢察建議，督促慶云縣環(huán)保局依法正確履職，加大對慶順公司的監(jiān)管力度。慶云縣環(huán)保局雖有回復(fù)，但污染仍在繼續(xù)，群眾還在舉報，事情一度陷入僵局。
很快，轉(zhuǎn)機出現(xiàn)。2015年7月，十二屆全國人大常委會審議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。山東省人民檢察院作為試點單位之一，先期在6地市、68個基層院開展試點工作。慶云縣檢察院便是其中之一。
提起公益訴訟，由此成為新的選項。
真正操作起來，困難重重。“怎么認定是否履職到位，到什么程度才能起訴，訴訟請求怎么確定，這些問題過去都沒碰到過?！睌[在王燕和同事們面前的，只有一份試點方案。
此外，提起公益訴訟，來自當?shù)卣淖枇Σ恍?。“有認識不到位的因素，也有傳統(tǒng)觀念的束縛?！鄙綎|省人民檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說，案件事實、法律適用都沒有問題，到底訴還是不訴？
屢經(jīng)權(quán)衡，層層上報，這起案件最終進入訴訟程序。
2015年12月，經(jīng)最高人民檢察院批準，慶云縣檢察院作為公益訴訟人，向慶云縣人民法院提起公益訴訟，請求判令慶云縣環(huán)保局依法履行監(jiān)管職責(zé)，并確認其直接收取慶順公司罰款的行政行為及批準慶順公司試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法。訴訟期間，慶云縣環(huán)保局糾正了部分違法行政行為。2016年4月，慶云縣檢察院將訴訟請求變更為確認慶云縣環(huán)保局批準慶順公司試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法，并獲得法院支持。最終，慶順公司關(guān)閉停產(chǎn)，污染問題徹底解決。
開了一個好頭，并不意味著以后的路就是坦途，問題一個接一個蹦出來。
起初，各地進展不均衡，僅有兩成左右的基層院辦理了公益訴訟案件，且辦案阻力較大。但是，如果缺乏足夠數(shù)量的樣本，就無法為制度完善提供參照。為此，山東省人民檢察院強化個案跟進指導(dǎo)和實地督導(dǎo)，加強與當?shù)攸h委和政府的溝通協(xié)調(diào)……同時，國家層面也出臺了一系列支持檢察機關(guān)提起公益訴訟的舉措。到2017年6月，山東參與試點的68個基層院全部填補公益訴訟空白。
“檢察機關(guān)的公益訴訟試點，探索了一條公益司法保護之路，尤其是行政公益訴訟，彌補了法律空白，有利于督促行政機關(guān)自我糾錯、依法履職，對促進依法行政、法治政府建設(shè)，意義深遠。”山東省人民檢察院副檢察長王效彤說。
2017年7月1日，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，檢察機關(guān)開展公益訴訟工作全面推開。
“有了法律的支撐，檢察機關(guān)開展公益訴訟的路徑，也就變得清晰起來?！鄙綎|大學(xué)法學(xué)院副教授劉加良說。
現(xiàn)實考量
做好做大公益訴訟，不能只重數(shù)量，更要重質(zhì)量和效果。一起案件是否提起訴訟，要考慮哪種方式既有助于解決問題，又不浪費司法資源
3年多來，提起公益訴訟345件，辦理訴前程序案件3275件。
單看數(shù)字，多少有些令人費解：為何檢察機關(guān)“偏愛”辦理訴前程序案件，提起訴訟的案件相對較少？
“做好做大公益訴訟，不能只注重數(shù)量，更要注重質(zhì)量和效果。一起案件最終是否提起訴訟，要考慮哪種方式既有助于解決問題，又不浪費司法資源。”山東省人民檢察院檢察長陳勇說，這考驗著檢察官的政治智慧、法律智慧、檢察智慧。
濱州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院的檢察官，就曾面臨這樣的選擇。轄區(qū)內(nèi)上海世家小區(qū)生活污水未經(jīng)任何處理，直接排放至秦皇河，嚴重影響周邊環(huán)境及居民生活。經(jīng)環(huán)保部門監(jiān)測，化學(xué)需氧量超標3.3倍，氨氮量超標8.51倍。
民行科科長牟沖帶隊調(diào)查，費盡周折找到責(zé)任主體——區(qū)公用事業(yè)局。按照程序，濱州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院發(fā)出檢察建議，督促其依法履行監(jiān)管職責(zé)，防止小區(qū)生活污水直排。
“2018年2月，區(qū)公用事業(yè)局書面回復(fù)，稱已經(jīng)采取措施封堵排污口，并對造成排污問題的小區(qū)管網(wǎng)進行了排查?！钡浆F(xiàn)場實地查看后，牟沖發(fā)現(xiàn)污染問題并未徹底解決，“區(qū)公用事業(yè)局反饋，整治工作涉及多個職能部門，不是一家能辦得了的?！?/p>
事情到了這一步，提起公益訴訟勢在必行。但是，一旦進入訴訟程序，耗時較長不說，即便判決了也未必能順利執(zhí)行。
最終，檢察官們嘗試召開“行政公益訴訟訴前會議”，把相關(guān)單位都請來，再邀請市人大代表、特約檢察員，共同商討辦法。
“開發(fā)區(qū)管委會牽頭，召集相關(guān)部門到檢察院商議，最終確定由區(qū)公用事業(yè)局牽頭，投入90余萬元對秦皇河沿線雨污水管網(wǎng)實施徹底改造。”時任濱州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院檢察長的扈炳剛說，公益訴訟是為了解決問題，不應(yīng)為了訴訟而訴訟。
這是山東檢察機關(guān)開展訴前會議試點的首次成功實踐。循著這一思路，山東各級檢察機關(guān)將辦理訴前程序案件作為督促行政機關(guān)自我糾錯、保護公共利益的常態(tài)化手段。在此基礎(chǔ)上，山東省人民檢察院出臺了《行政公益訴訟訴前會議實施辦法》，使這一制度得以規(guī)范運行。
“在訴前程序階段，我們創(chuàng)新實施‘三公開機制’，即公開宣告檢察建議、公開約談被建議單位、公開聽證訴前案件。”王同立表示，這有點像是檢察機關(guān)給自己“加戲”，“但這樣的‘戲碼’該加，既是普法宣傳，又能督促相關(guān)單位履職整改，還能監(jiān)督檢察院辦好案子?！?/p>
不過，訴前程序案件辦理過后，相關(guān)部門和單位的整改是否達標，該如何判定？又由誰來判定？
嵐山區(qū)檢察院的辦法，是公開聽證。在一起因海產(chǎn)品初加工引發(fā)污染的案件中，涉案單位先后實施兩輪整治。7名來自環(huán)保、司法等領(lǐng)域的監(jiān)督員，對整治效果進行評判，有5人認為達到整改效果建議不提起訴訟，有兩人認為整改還須加強但也建議不提起訴訟。最終，結(jié)合檢察官現(xiàn)場調(diào)查的情況，嵐山區(qū)檢察院作出終結(jié)審查的決定。這次公開聽證，嵐山區(qū)檢察院還通過直播的方式向社會公開。
“訴前程序在節(jié)約司法資源、促進社會和諧方面發(fā)揮著不可替代的作用。”王燕坦言，堅持訴前程序與提起訴訟并重，也是出于促進公益訴訟良性發(fā)展的現(xiàn)實考量。
而在陳勇看來，檢察機關(guān)對訴前程序的重視，也展示了公益訴訟的另一重意義，即檢察機關(guān)的監(jiān)督本質(zhì)上是督促行政機關(guān)自我糾錯、積極履職，是以法治思維和法治方式維護公共利益，不存在你贏我輸、你高我低的問題。
苦練內(nèi)功
自從做了公益訴訟，加班加點就成了于海的家常便飯。這位曾經(jīng)只管烹調(diào)的“廚師”，現(xiàn)在案件從頭到尾都要管，要干“采購、廚師、店小二”的活
2018年初，濟寧市人民檢察院組建行政檢察及公益訴訟辦案組。原本在公訴一處任副處長的于海，被調(diào)整為該辦案組組長。從那時起，加班加點就成了于海的家常便飯。
“要學(xué)的太多，要干的太多?！睌R在過去，于海面對的是公安機關(guān)偵查完畢移交的案件，主要是研究案情、審查證據(jù)，為庭審做準備，“就像個‘廚師’，有人把菜買好，我只負責(zé)烹調(diào)，專心研究案件如何能贏?！?/p>
如今做公益訴訟，工作量翻了好幾倍。于海這位曾經(jīng)只管烹調(diào)的“廚師”，現(xiàn)在一個人要干“采購、廚師、店小二”三個人的活。從線索發(fā)現(xiàn)到調(diào)查取證，再到庭審應(yīng)對，一起案件從頭到尾，于海都要管。辦案過程中，還要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，著實費心費力。
從過去強調(diào)“一專”，到現(xiàn)在側(cè)重“多能”，不少轉(zhuǎn)向公益訴訟領(lǐng)域的檢察官坦言：“幾乎天天都有嚴重的本領(lǐng)恐慌。”
比如調(diào)查取證，有的檢察官幾乎沒出過現(xiàn)場，更不具備生態(tài)環(huán)境、資源保護等領(lǐng)域的專業(yè)知識；比如出庭應(yīng)對，有的檢察官長期做幕后工作，沒有出庭經(jīng)驗。開展公益訴訟之初，相當一部分基層院辦案數(shù)量上不去，甚至長期沒有提起一起訴訟案件。
對這些問題，山東省人民檢察院民事行政檢察二處副處長劉艷并不意外。當前檢察機關(guān)開展公益訴訟，多交由民事、行政處室承擔(dān)，從事公益訴訟的檢察官往往身兼數(shù)職，“尤其是在基層院，一般就是三四個人，有的只有一兩個人，平時還得做民事監(jiān)督案件，很難騰出足夠的精力做公益訴訟，離專業(yè)化的要求還有不小差距。”
改變，從加強規(guī)范化建設(shè)和隊伍自身建設(shè)開始。
山東省人民檢察院出臺《檢察建議工作實施細則》，制作20個檢察建議文書模板，督促各地各級檢察機關(guān)全程跟蹤、督促落實，把檢察建議做成剛性、做到剛性。省市縣一體化辦案，從線索摸排、調(diào)查取證、檢察建議到后期的訴訟、出庭，聯(lián)動發(fā)力。
針對人力不足問題，山東省人民檢察院建立起全省公益訴訟案件辦理人才庫，培養(yǎng)儲備了一批具有理論和實踐經(jīng)驗的公益訴訟人才骨干，并借助“外腦”建立民事行政檢察監(jiān)督案件咨詢論證專家?guī)?。山東各級檢察機關(guān)還陸續(xù)成立公益訴訟辦案組，從人、財、物等各方面予以保障。
去年，山東開展海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域公益訴訟專項活動。招遠市檢察院發(fā)現(xiàn)，在中央環(huán)保督察組交辦的整改案件中，招遠市偉龍漁業(yè)有限公司非法占用0.739公頃海域填海建設(shè)小碼頭，時間長達6年，但招遠市海洋與漁業(yè)局卻未能依法履行監(jiān)管職責(zé)。2018年8月，這起行政公益訴訟案件在招遠市人民法院公開審理。
聽完判決，招遠市檢察院民行科科長王紹莉長舒一口氣，“前后花了幾個月時間，我們?nèi)∽C，煙臺市檢察院核查，省檢察院指導(dǎo)，共同想辦法出主意，最終法院支持了我們的全部訴訟請求。”
借力發(fā)力
檢察機關(guān)提起公益訴訟日益常態(tài)化，社會認知度也越來越高，但困難依然不少?！安荒芸繖z察機關(guān)單打獨斗，需要各方力量良性互動、協(xié)同作戰(zhàn)”
當了多年的檢察官，劉新華頭一次感覺“后怕”，“被黑惡勢力威脅，被身份不明的人圍堵，每次脫身都得費不少勁?！?/p>
那是一次辦理公益訴訟案件的經(jīng)歷。嵐山區(qū)一家鋼渣廠從鋼廠運回廢棄鋼渣，然后煉洗出鐵砂再賣給鋼廠，煉洗環(huán)節(jié)要使用一種強堿，會產(chǎn)生大量廢水。
“這些廢水毒性很大，流到水庫中，就會造成魚類死亡；流到農(nóng)田里，就會讓莊稼枯萎。”發(fā)現(xiàn)線索后，嵐山區(qū)檢察院指派劉新華和同事前去調(diào)查取證，沒想到過程會如此驚險。如今再聊起來，劉新華有點輕描淡寫。不過，他還是期盼“一些危險性大、專業(yè)性強的案件，能得到公安、環(huán)保等部門的協(xié)助”。
針對調(diào)查取證方面的短板，山東各級檢察機關(guān)也在嘗試突破。東營市人民檢察院設(shè)立檢察官和法警聯(lián)席會議，初步建立起重大公益訴訟案件“檢察官+法警”調(diào)查取證新模式；濟南、青島等40多個市、縣檢察院自主研發(fā)公益訴訟、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息平臺，配備無人機等專業(yè)設(shè)備，提高取證質(zhì)量和辦案效率。
“一方面，檢察機關(guān)需要‘強身健體’，提高自身能力水平；另一方面，不能靠檢察機關(guān)單打獨斗，而是需要各方力量良性互動、協(xié)同作戰(zhàn)?！痹陉愑驴磥?，檢察機關(guān)提起公益訴訟日益常態(tài)化，亟須建立健全配套機制。
去年，山東省委政法委、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于在檢察公益訴訟工作中加強協(xié)作配合的意見》，就公益訴訟案件的立案、管轄等予以細化。山東各級檢察機關(guān)通過會簽文件、座談交流等方式，加強與環(huán)保、國土、公安等部門的協(xié)作配合、信息共享和技術(shù)咨詢。越來越多地方的黨委和政府，出臺支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的意見。
起初，這樣的事常見：檢察機關(guān)提起公益訴訟，有行政部門負責(zé)人覺得丟面子，不理解、不支持、不配合。于海指導(dǎo)的一起案件，就遇到了當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的“特殊關(guān)照”，費了不少周折。
“現(xiàn)在打招呼、說情的明顯少了，很多行政部門的負責(zé)人對公益訴訟有了新認識?！庇诤Ｒ恢逼谂蔚男畔⒐蚕頇C制，也已建立起來，“環(huán)保部門的行政執(zhí)法信息與我們連通，哪里有污染事件，環(huán)保部門有沒有及時履職，我們都能第一時間看到。”
督促復(fù)墾耕地2810畝，清除危險廢物超過1.55萬噸，收回國有資產(chǎn)及各類專項資金超過1.09億元，收回被欠繳的國有土地出讓金6.7億元……一串串數(shù)字，印證著檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的力量。
不過，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度雖已正式確立近兩年，但在制度和實踐層面仍有諸多瓶頸。比如行政行為往往專業(yè)性較強，行政法律法規(guī)繁雜，檢察機關(guān)舉證面臨諸多困難；比如誰來監(jiān)督涉案單位和部門執(zhí)行判決；比如檢察機關(guān)提起公益訴訟的邊界在哪里……
長期關(guān)注公益訴訟的劉加良認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的理念、頂層設(shè)計、操作規(guī)程，仍有較大的完善空間?！八钦麄€公益訴訟制度的重要支柱，也有助于更多的社會力量參與公益訴訟，共同維護涉及每位公民的公共利益。隨著依法治國的全面推進，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的未來走向，很值得期待?！?/p>
版式設(shè)計：蔡華偉
《 人民日報 》（ 2019年03月01日 17 版）
(責(zé)編：白宇)
